【内容摘要】生态环境保护作为一个全球性的问题越来越受到世界各国政府的关注与重视，我国也已经把“人与自然和谐相处”纳入了社会主义和谐社会之中。本文通过介绍生态环境领域发展的现状，从中分析我国生态环境发展中生态保护的问题，指出目前相关制度及法律法规中存在的不足之处，人们并没有真正认识到生态保护的紧迫性，并没有能够建立完善全面的法律制度来保护生态环境。通过对现有的生态环境保护的法律法规现状的探索，并结合国外的先进经验分析生态环境的法律保护，找寻更完善的科学方法来推动我国生态环境保护，试图使生态环境的保护意识在人们的思想中得到确立，并对完善法律制度提出有效的建议，以期我国生态环境的法律保护能达到其应有的效果。

【关键词】生态环境  法律监督  法律保护

 

一、生态环境领域的法律监督制度概述

（一）法律监督制度概述

法律监督又称法制监督，有广义、狭义两种理解。狭义的法律监督是指有关国家机关依照法定职权和程序，对立法、执法和司法活动的合法性进行的监察和督促。广义的法律监督是指由所有的国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监察和督促。

从宪法和法律的有关规定看，法律监督是指运用国家权力，依照法定程序，检查、督促和纠正法律实施过程中严重违法的情况，以维护国家法制的统一和法律正确实施的一项专门工作。

法律监督是一种专门性的监督。其专门性突出表现在以下两个方面：一是法律监督权作为国家权力的一部分，由人民检察院专门行使，法律监督是检察机关的专门职责。检察机关如果放弃对严重违反法律的行为进行监督，就是失职。因而它不同于其他一切社会活动主体都能进行的一般性监督，具有其自身的专业性。二是法律监督的手段是专门的。按照宪法和法律的规定，检察机关进行法律监督的手段是由法律特别规定的。如对职务犯罪立案侦查、对刑事犯罪提起公诉，以及对诉讼过程中违反法律的情况进行监督等，都是只有检察机关才有权使用的监督手段，别的机关并不具有该监督手段。

从法律监督的宗旨与目的来看，法律监督是针对公权利的拥有者和运用者而设计的一种防范机制，因此应当将国家机关及其公职人员作为重点监督对象。因为公权力的拥有者即国家机关及其公职人员对国家宪政、民主和法治的推动和发展起主要作用，是法律监督前行的重要推动力。

法律监督的内容，主要是指国家机关及其公职人员的公务活动的合法性。这里的合法性包括两个方面：行为内容是否合法以及行为程序是否合法。根据国家机关的性质及其权力操作的方式和内容，法律监督内容的范围包括：对国家机关制定的规范性法律文件的合法性的监督、对行政执法和司法活动的合法性的监督，每一个方面都包括内容和形式是否合法。

（二）我国目前生态环境领域的法律监督现状

而生态环境保护作为一个全球性的问题越来越受到世界各国政府的重视与关注，其重要性也日益体现出来，我国目前也把“人与自然和谐相处”作为社会主义和谐社会的基本特征之一，这为生态保护工作提供了有力的政治保障，为生态保护参与综合决策创造了必要条件，促进了我国生态环境执法革新的步伐。

随着经济的快速增长、公众环境维权意识的提高，人们更加关注生态环境的保护问题，环境保护的压力也越来越大，环境执法存在的不能适应中国经济快速发展和生态环境保护方面的问题也越来越严重。主要体现在以下几方面：生态环境保护管理与执法监督体系不健全；生态环境管理体制不顺，环保部门难以发挥统一监管作用；有法不依、执法不严现象较为突出，消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方严重存在；地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。

二、国外有关对生态环境领域的法律监督制度

美国、德国等国是世界公认的环境法制发达国家,不但注重环境法律的制定和监管机构的设置,而且更加注重权力监督机制的构建,以保障环境法律的实施。在监督机构的选择上,各国都无一例外地将目光投向了检察机关,纷纷建立起以检察机关为核心的权力监督体系,发挥检察权的监督功效。虽然中西方国家检察机关具有不同的宪法地位和权力性质,但是作为监督环境监管权的一种对策选择,可以淡化上述地位和性质的差异,借鉴其制度设计的理念、方式、措施和程序,为完善我国的环境执法监督机制提供优质样本。

（一）巴西有关对生态环境领域的法律监督制度

检察机关在巴西司法体制中占据着显著地位，是监督、制衡行政权的一支重要力量。从巴西检察制度的演化历程看，实施权力监督、维护公共利益一直贯穿于检察制度发展的始终。

巴西1988年在新颁布的《宪法》中以专门条款(第225条)规定了公民的环境权利和政府的环境保护职责,以彰显国家对环境保护的重视。一方面,该条款明确了公民的环境权利,即任何人都享有良好生态环境的权利,它是人类的共同财产,是健康的生活质量所不可或缺的。政府和社会都有义务为了现在和将来的人们捍卫、保护之。另一方面,为了保证公民环境权的实现,又对国家的促进、保护职责提出了要求,即政府应当尊重生态规律,保护物种和生态,维护生物多样性,划定自然保护区,加强环境教育和研究,限制危险技术、工艺和物质的使用,保护动植物群落。

除此之外,《宪法》第23条、第24条也有大量涉及环境事项的内容。1998年颁布的《环境犯罪法》是巴西环境法制史上的又一里程碑。该法从多个角度对环境犯罪进行了规制:在犯罪主体上,公民是最主要的犯罪主体,但是法人的法定代表或契约代表或集体的决定,为了法人利益而实施时,法人也可成为犯罪主体。在犯罪类型上,专节规定了危害动物罪、危害植物罪、污染和其他环境犯罪、违反城市管理和危害文化遗产罪、妨害环境管理罪等,其中妨害环境管理罪的规制对象是环境监管机关及其工作人员的权力失范行为。在诉讼程序上,就刑事诉讼而言,一般情况下,检察官应当无条件的提起公诉,但在犯罪潜在威胁较轻,对恢复环境损害做出事先安排的情况下,可以提出立即限制权利或罚金的建议。[①]

司法监管体系主要是检察机关对各类环境侵害或犯罪行为以公益诉讼、刑事公诉、辩诉交易等方式实施监督,并由法院予以裁判和矫正。虽然司法监管的执行效率逊于行政监管,但是司法监管遵循严格的诉讼程序、证据标准和法定要件,因而所作出的决定更具公正性和权威性。同时,与行政监管决定的可诉性不同,司法裁判具有终局性,因而司法监管体系的决定能够产生直接、终局的效力。巴西除了赋予检察机关以公益诉讼权外,还赋予公民对各类环境侵害行为的监督权,即诉前督促权和公民诉讼权。诉前督促权以环境监管机关为监督对象。《环境犯罪法》明确授予了公民对环境监管机关的诉前督促权,即存在环境侵害行为而环境监管机关未及时妥善地履行职责时,任何公民都权进行监督,促使其依法行使权力。经督促催告后,环境监管机关仍怠于履行职责时,公民可以对环境污染企业或负有监管义务的监管机关行使诉讼权。公民诉讼权发挥着与检察诉讼权相似的功能,它启动诉讼程序,并将相关违法行为牵引至法院面前,实现对检察机关的支持和对环境监管机关的监督。因此,公民的环境诉讼权是对环境侵害者和环境监管者的双重监督。[②]

目前,巴西联邦、州两级检察机关内部都设立了专门机构以处置环境侵害案件,其对环境监管权的监督主要通过以下方式实现:1、环境公益诉讼。这是检察机关对环境监管机关实施监督的主要方式。与环境公民诉讼一样,检察机关环境公益诉讼基于监督对象的不同,可以分成对环境污染企业的诉讼和对环境监管机关的诉讼两类。对环境监管机关提起公益诉讼就是宪法赋予检察机关的“对联邦或州的各种不合宪或违背法律目的的机构行为”提起的诉讼。可以说,这种由检察权和审判权所构成的权力监督体系本质上是宪法通过对国家权力的划分和配置来实现监督行政权之目的。由于检察权与立法权、行政权、审判权的不同属性,使得检察监督更具独立性和客观性。2、行政调查权。为保护公共和社会财产、环境以及其他的分散的集体利益,检察机关还享有调查权,以搜集、固定各类信息和证据,从而为环境公益诉讼奠定事实基础。3、行政执法程序监督。检察机关有权发布有关行政执法程序合法性的公告,并有权要求行政机关提供必要的信息和文件。

同时，为了保证检察机关更好地行使监督权，巴西通过宪法赋予其充分的职务和身份保障。例如，联邦总检察长、州检察长分别由总统、州长提名，报联邦、州参议院批准后生效，任期均为年，一旦任命即具有独立性，依法独立行使职权，不受干预。除检察长外，所有检察官与法官一样，也享有独立的职务和身份保障，不受其他机关和检察长的干预。

（二）俄罗斯有关对生态环境领域的法律监督制度

俄罗斯拥有广袤的国土面积和丰富的自然资源,历来重视环境监管体系的构建。早在20世纪20年代的苏联时期,就开始注重对矿藏、土地和水域的综合保护和利用,在1924-1926年间,共颁布了 139部有关环境保护的法律。在20世纪50年代,逐步加强对渔业、林业、公众健康和环境质量的保护。

2002年修订的《环境保护法》确立了环境影响评估和公民诉讼制度,前者要求环境监管机关对可能损害环境的任何行为实施影响评估,后者赋予公民对可能损害公众健康的任何工程、决定以起诉权。同时,还赋予公民、非政府组织以环境信息知情权和环境决策参与权,从而增强市民社会对环境监管机关的监督能力。俄罗斯的环境监管制度是立足于本国的经济社会发展现状、公共权力结构以及法律文化传统而作出的理性设计,也是对苏联环境监管制度的借鉴和发扬。由于腐败、偏袒、冷漠依然在行政监管过程中广泛存在。历史经验也表明政府自身难以产生足够的监管激励,为避免权力过度集中而引发的滥用倾向,俄罗斯吸收苏联环境监管制度的有益经验,整合社会力量,运用公民权利来监督环境监管权。

首先是环境信息知情权。《环境保护法》赋予公民、非政府组织以环境信息知情权。《环境信息、信息化和信息保护法》明确了公民、非政府组织获取国家机关有关信息的途径和方式,以及知情权被侵害的司法救济。除涉及国家秘密、商业秘密的信息外,国家机关应当无条件地满足公民、非政府组织的信息公开请求。而且,对于有关公民权利和自由的法律、有关公共安全的紧急事件等信息,国家机关不得附加任何限制。

其次是环境决策参与权。为保护生态环境,提高重大环境决策、工程的科学性,俄罗斯设置了由环境专家组成的独立的环境评估委员会,环境专家根据充分的环境信息,以要件合法、生态和谐、措施有力为原则,出具生态专家意见书。

最后是环境侵害诉讼权。俄罗斯赋予公民以广泛的环境侵害诉讼权,除对环境侵害者行使诉讼权外,还可以针对国家机关而提起。由于《宪法》、《环境保护法》等法律明确规定了国家机关识别、保障、维护公民权利和自由的法定义务,故当环境侵害者无法辩别或因国家机关的行为而导致环境损害时,公民可以对负有环境监管职责的国家机关行使诉讼权。

检察机关是《宪法》确定的以俄罗斯联邦名义,独立检查法律得到准确遵守的法定机关。《联邦检察机关法》又通过对执行法律情况的监督的专章规定了检察机关实施法律监督的职权和方式。由于自然环境的质量以及企业、公民等遵守生态立法的情况,都取决于国家机关的工作是否积极和内行,因而检察机关监督的首要对象是被赋予生态监管职能的机关,专门对法律以及主管部门生态文件的遵守情况实施经常性的国家监督。近年来,俄罗斯检察机关以生态立法执行监督、预防生态违法行为等作为活动的优先方向,每年检查生态立法的执行情况近6000余次,做出检察机关反应文件数千个。[③]

    （三）德国有关对生态环境领域的法律监督制度

德国是最早重视并建立环境保护机制的欧盟国家之一。迄今,德国已颁布了《联邦污染控制法》、《水资源法》、《基因技术法》等环境保护法律,形成了完备的监管机构和体系。在制度依据上,不仅注重环境法律的制定和实施,而且注重环境政策的指引和导向。同时,为提高环境监管效率、保障权力正确行使,德国还构建了完善的环境监管权的监督机制。

鉴于环境破坏的持续性和环境监管的专业性,使得环境监管并不以污染惩治为根本目的,而推进监管者与被监管者的互利合作才是其监督的基本原则。总体而言,德国环境监管的基本原则包括以下三个方面:其一,监管目的的预防性。德国多部环境保护法都强调了污染预防的重要性,预防应当居于首要地位,而惩治则属于第二性。其二,权利责任的统一性。虽然企业具有生产经营自主权,但是不得滥用该权利,一旦实施环境侵害行为,就必须承担相应的责任。这种责任承担在环境侵害事件中尤为重要。众所周知，环境是典型的公共产品，往往由全社会承担环境损害的不利结果，其外部性现象非常突出。因此，权责统一始终是环境监管的重要内容。明确责任主体和内容将推动外部成本的内部化,进而达到侵害规制的目的。从一定意义上说,环境监管就是确定责任主体、实现责任内容的过程。其三,监管措施的合作性。国家的环境监管资源是有限的,难以应对全部的环境侵害事件。因此,加强监管合作是环境保护的客观要求,而这种合作具有多维性。此外,环境监管机关与其他国家机关、被监管主体和社会公众之间也存在着广泛的合作关系,如联邦检察官和社会公众就是环境监管机关的重要辅助力量,监管者与被监管者也可以通过税收优惠、创新奖励等制度实现合作共赢。可以说,合作型监管是环境保护的必然趋势,也是实现其立法宗旨的重要途径。

环境与人类生活息息相关,只有动用国家、社会力量,采取法律、经济等多元化的监管手段,才能达到环境保护之目的。德国便是综合型监管的典型代表,其监管方式包括:一是通过赋予公民权利实施监管。德国《水资源法》、《环境责任法》都赋予公民停止侵害请求权、损害赔偿请求权等权利。一旦企业的污染行为损害了公民的身体、健康和财产,公民就可以行使上述权利,从而纠正其环境侵害行为。同时,德国还确立了 “因果关系推定”原则,即公民只需提供初步的专家证言或统计数据就可以确认因果关系成立,而被告只有确切地证明不存在因果关系才能对抗原告的权利请求。权利主体是权利的最佳维护者,公民在维护、实现自身权利的同时,也间接地保护、改善了环境整体质量。二是通过行政命令直接实施环境规制。行政命令具有强制性、迅速性的优势,能够及时、有力地保护自然环境。当然,行政命令在规制效率上有所不足。行政命令源于有限理性的环境监管机关的裁量,并非出于竞争性的市场决策,因而该命令在监管的质量与效率上难免有所缺陷。三是通过经济手段间接实施环境规制。不同于行政命令等强制性规制方式,税收、补贴等经济监管方式具有一定的灵活性和适应性,通过调控成本收益来改变企业的行为激励,引导资源优化配置,使环境规制更加富有效率。此外,可交易的环境权、排污权也是环境监管的重要方式,能够在控制排污总量的同时,降低监管成本,提升监管效率。

公益代表人是德国行政法中颇具特色的制度。公益代表人最初是作为州财政利益代理人出现的,并肩负着对行政法院的监督之职。随着民主政治与市民社会的发展,公益代表人逐步演化成以维护公共利益为宗旨的独立的司法机关。根据1952年《联邦行政法院法》的规定,由高等联邦检察官担任公益代表人之职。尽管如此,高等联邦检察官并不唯行政是从,而只服务于法律,它是介于行政机关和法院之间的独立的司法机关,其任务是保障超越于双方当事人利益的公共利益。同时,联邦政府的指令权也不会削弱或危及其身份定位,因为作为公益代表人的高等联邦检察官所欲保障的是作为自主决策者所认定的公共利益,而不是联邦政府有关公共利益的观点或见解。因此,根据《联邦行政法院法》的规定,在诉讼上,公益代表人是作为自我权利的其他参加者,为维护公共利益而独立地参加诉讼,绝非行政机关或一方当事人的代表。[④]

（四）美国有关对生态环境领域的法律监督制度

美国作为一个联邦制国家，联邦和州分享环境监管权，其环境监管体系由联邦和州两个层面构成。各州的环境监管机构既可以是联邦的派驻机构（权力来源于上级机构的授权），也可以是基于州的法律、决定而单独设置。为实现环境执法的统一性、独立性，美国环境监管体系遵循中央监管为主、各州监管为辅的原则，其中，国家环境保护局是整个环境监管体系的核心和关键，拥有并行使国家大部分的环境监管权。

国家环境保护局整合了国家空气污染控制局、原子能委员会以及原内政部下属的联邦水质量局等多个部门的职能，是随经济社会发展应运而生的。国家环境保护局也正是为解决环境污染、维护生态利益而设立，指导、推动全国的环境保护工作。其基本任务是：1、法规的制定和执行，根据国会颁布的环境法律制定和执行法规、研究和颁布各类环境国家标准，授权州政府等颁发许可证、监督和执行法律；2、向州政府、非营利机构和教育机构提供经济援助和基金，以支持高质量的研究工作，增强国家环境决策的科学基础，并帮助实现环境保护目标；3、开展环境研究，致力于环境状况的评估，确定和解决当前和未来的环境问题；4、实施自愿合作伙伴和计划，加强与企业和非营利机构、与州和地方政府的合作，以奖励、表彰等方式，开展自愿污染预防计划和能源节约方面的工作；5、加强环境教育，培养公众的环保意识和责任感。

环境监管权与任何权力一样，都存在滥用倾向，因此，强化权力监督、规范权力运行尤为必要。为矫正各种权力失范行为，促使环境监管权有序运行，美国检察机关及其职权配置在监督权力运行方面功不可没。具体而言，美国检察机关主要从两个方面实现对环境监管权的监督：一是监督国家环境保护局的环境监管行为；二是监督国家环境保护局的环境诉讼行为。

近二十年来，美国检察长的角色发生了很大变化，从行政机关的法律顾问演化为公共利益的代表，不断加强对环境监管机关的监督。而且，检察长在诉讼中独立行使权力，不受其他任何政府机构或州长的干预。同时美国还在《清洁空气法》中首创环境公民诉讼条款，授予公民以“总检察长”名义来实施该法案的权力。[⑤]此后，几乎所有的环境保护法律都设置了该条款，以矫正环境监管机关能力的不足或权力的滥用。环境公民诉讼，自创设以来，在监督监管机关依法履职、保护自然环境方面发挥了重要作用，已成为国家环境执法体系的有机组成部分。

同时由于环境监管机关的资源局限性，使得监管绩效总是差强人意，而环境公民诉讼大大丰富了监管资源，并改变了监管机关和市场主体的利益格局，有效防止两者共谋。一方面，针对无处不在的环境侵害行为，环境公民诉讼能够帮助监管机关走出力所不及的资源困局，监管机关尚未发现或无力处置的领域恰好成为社会公众行使法定权利的平台，从而达到规制、矫正非法行为之目的。另一方面，环境公民诉讼是对监管机关的直接监督，也能起到有效的规制作用。对监管者而言，一旦其未能依法行使权力，公民就能借以“总检察长”名义对监管机关提起诉讼，要求法院予以裁判和纠正，从而形成独立的外部监督机制，敦促政府履行职责，防止权力滥用。对被监管者而言，因环境公民诉讼为公众参与监管提供了新的开放的途径，抑制了监管者的行为企图，并降低了监管者滥用权力的概率。

美国《清洁水法》、《应急计划和公众知情法》等多部法律都设置了公民的诉前催告程序，公民作为私人总检察长提起环境诉讼之前，应先经过催告程序，敦促环境侵害者停止侵害行为以及等环境监管机关及时、有效行使权力以保护自然环境。若经过催告，环境侵害者停止了侵害行为，或者监管机关尽职勤勉地履行了义务，则公民诉讼因目的实现而终止，只有在60天宽限期内，拒不履行或拒不纠正时，公民才可以向法院提起诉讼。对环境监管机关而言，法律设置该催告程序的目的是为了实现社会监督与专业监管之间的平衡。环境公民诉讼的启动既要耗费大量社会资源，也会在一定程度上牵扯环境监管机关的注意力，影响执法能力和效率，因而在环境公民诉讼提起之前，先行催告，有利于监管机关自检纠正和社会资源的节约。[⑥]

美国检察机关主要通过《司法机关与司法程序法》、《政府机构和雇员法》等法案的赋权来加强对诉讼行为的监督。检察机关享有对环境监管机关诉讼行为广泛的监督权，一方面，无论是民事诉讼抑或刑事诉讼，也无论是原告还是被告，都应将诉讼事务交由检察机关裁量，并置于总检察长的监督之下，另一方面，总检察长的监督对象既可以是诉讼行为，也可以是检察官的职务行为。应该说，美国国会已在法律层面明确了检察机关对包括在内的所有行政机关之诉讼行为的监督权，从而为检察机关在具体诉讼过程中行使、完善该项权力确立了合法渊源。[⑦]

从权力归属看，法律将环境调查权和监管权赋予，将审查起诉权交由检察官行使，就己经体现了权力分立、制衡监督的理念。如果独享调查、监管、起诉、参诉之权，就使其权力过于集中，而在外部权力监督机制欠缺的情况下，极易导致权力滥用。因此，监管权和起诉权的分立正是为防止权力滥用而作出的制度安排。检察官可以审查的调查手段和程序是否合法、相关证据是否确实充分、诉讼请求是否适当，经综合判断，若措施、方式均合法，且证据确实充分，检察官就会支持其决定，提起并参与诉讼。

检察官对环境诉讼行为的监督集中体现在民事和刑事诉讼领域。在民事诉讼中，美国要求由检察官来处置涉及的案件。只有在检察官不予起诉而又认为起诉尤为必要的情况下，方能以自己名义选聘诉讼代理人参与诉讼。而在刑事诉讼中，联邦调查局也有权行使对环境犯罪的调查权，并在调查终结后，将案件交由检察官裁量。因此，检察官在刑事诉讼中拥有更大的监督权，一方面，扩大了检察官的监督范围，对移送的案件均享有监督权；另一方面，检察官在刑事诉讼中作为国家利益代表人的作用更为突出，垄断国家追诉权，所作出的审查起诉决定具有终局性。

随着大量联邦法律及其执行机构的产生，国会也承担起越来越多的法律监督职能，以保证联邦法律的有效实施。当然，国会对检察机关享有的监督权并不是绝对的，它受到两方面的限制：其一，国会监督权是一种程序性权力。国会可以就检察机关的履职情况进行调查、质询和监督，却无权干涉检察机关的权力行使过程或直接作出具有法律效力的决定。对于检察机关行为正当性的判断仍由法院进行，以体现三权分立的基本格局。其二，检察官的权力行使具有相对独立性。检察官负有客观公正义务，其权力行使必须基于法律和证据，并根据其内心想法来自由裁量，不受政治因素的影响。

三、对生态环境领域的法律监督制度的完善建议

从国内外经验来看，生态环境保护和建设是一项长期任务，需要采取立法、规划、经济、技术、管理等多种手段，其中立法是关键。从民主政治、法治国家的角度来说，有关生态环境保护的政策必须经由法律、法规的制定和实行，才能得以推行。环境保护是我国的一项基本国策，从20世纪80年代以来，国家先后制定了多部有关生态环境保护和建设的法律、法规、部门规章和政策性文件。但是，全国性的法律、法规、部门规章和政策性文件主要涉及的是生态环境保护的普遍性问题，这些立法虽然涉及到了生态环境保护的一些措施安排，但是现有的立法比较杂乱，缺乏针对性、可操作性、系统性和完整性，且法律效力仅限于其管辖的行政区域范围内，难以满足对整体进行保护的实际需要。

（一）立法方面

目前我国的生态环境保护已经具备相当的法律基础，在生态环境保护的法制建设方面已经取得一定的成绩。但是，从总体上看，如此众多的法律法规却未能有效地遏制我国环境恶化的趋势；这里的原因是多方面的，其中在生态环境建设与保护的监督机制方面存在的问题是一个重要原因。

虽然我国已经制定与生态环境保护有关的大量法律、法规和行政规章。但是所有这些法律文件，大都是一些一般性、分散性规定。为了建立生态环境保护的长效机制，维持和增强生态环境的自身能力，保护生物多样性，促进生态系统的良性循环和实现区域经济、社会的可持续发展，必须制定并实施切实、有效的、针对性的政策和法律，健全完善监督机制，加强生态环境保护的能力建设。

（二）司法方面

司法机关作为生态环境领域法律监督的一个重要机构，对生态环境保护起到很大的监督作用。发挥司法机关的监督作用就需要检察机关对生态违法行为依法进行诉讼，审判机关对生态违法行为依法进行判决，坚决打击生态违法行为，更好地发挥司法机关的监督作用，更好地保护我国的生态环境。

现有生态环境保护领域统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制有必要进行改革，努力向综合执法体制转变，逐步地建立和健全宏观上的生态环境综合执法体系，将所有涉及生态环境监管的行政职能集中于某一综合执法机构。建立起一套完整的生态环境监督管理机构和环境监测网络，提高综合执法的效能。贯彻《立法法》精神, 改进立法技术。生态环境保护和建设是一项系统工程，它牵涉到多个行政部门的管理权限, 单一部门难以胜任生态环境综合保护法工作，立法中要克服“重实体，轻程序”的思想。应为社会公众参与环境管理提供法律上的程序保障，赋予公众全面参与环境保护的权利，确立公民的环境权益应包括公众知情权、监督权、环境决策参与权、环境自卫权索赔权和诉讼权等。

（三）执法方面

从近几年来我国生态环境保护的执法现状来看，我国各级生态环境执法部门在生态环境保护监管与执法方面的工作得到加强，加大了生态环境违法案件的行政执法力度和经济处罚力度，有效地遏制了环境持续恶化的基本态势。在生态环境保护监管方面，各级生态环境执法部门积极参与国家的综合决策，加强生态保护监管，创造性地开展工作，取得了很大成绩；全国自然生态恢复工作取得显著成效；生态功能区划工作逐步推进；自然保护区的建设管理取得新进展；在生态环境违法行为的惩处方面，联合执法行动有力地推动了执法工作。

提高环保执法的力度，保护生存环境有法可依，仅是生态环境法治的前提，实现了有法可依，也仅是生态环境法治建设的第一步。任何理想的环保法律如果不能付诸实施，终究只是一纸空文。因此，强化环保执法是环保工作中至关重要的环节，是我国各项环保方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。为了进一步加强我国环保法制建设，必须全面提高我国环保执法的能力，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

 

 

 

 

 

 

参考文献

 

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14、吕忠梅：《环境法学》，法律出版社，2008。

15、魏武：《法德检察制度》，中国检察出版社，2008。

 

 

 作者：高 飞：广昌县人民检察院 

 邓 伟：广昌县人民检察院